질의제목 :	경상남도 – 주민 감사청구 시 요건 심사의 범위(「지방자치법」 제16조제1항 등 관련)
관련문서 :	경상남도 감사관 - 5634(2019. 4. 10.)

1. 질의요지

지방자치단체의 19세 이상의 주민이 「지방자치법」 제16조제1항에 따른 감사청구를 한 경우, 같은 항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는지 여부”가 같은 법 시행령 제26조제5항제1호에 따른 “주민 감사청구 요건의 심사” 대상에 해당하는지?

※ 질의배경

경상남도는 위 질의요지에 대하여 행정안전부에 질의하였고, 행정안전부에서 형식적 요건에 대해서만 주민 감사청구 시 요건 심사를 할 수 있고 사무 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해치는지 여부는 일반적으로 본안 판단 시 검토해야 한다고 회신하자, 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

이 사안의 경우 건전한 상식과 통상의 법감정을 가진 일반인의 입장에서 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되지 않음이 명백한 경우를 제외하고는 주민 감사청구 요건의 심사 대상에 해당하지 않습니다.

3. 이유

「지방자치법」 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 19세 이상 주민이 일정 수 이상 연서(連署)할 것을 주민 감사청구인의 요건으로, 해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무를 주민 감사청구의 대상으로, 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정될 것을 주민 감사청구의 청구이유로 각각 정하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 각 호에서는 수사나 재판에 관여하게 되는 사항(제1호), 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항(제2호) 등 주민 감사청구의 대상에서 제외되는 사항을 규정하고 있습니다.

주민 감사청구는 지방자치단체의 19세 이상의 주민이 시ㆍ도는 500명, 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 200명을 넘지 아니하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서로 해야 함.

그리고 「지방자치법」 제16조제9항에 따라 주민 감사청구에 관하여 준용되는 같은 법 제15조제7항에서는 조례의 제정 및 개폐 청구의 청구인명부 서명에 관한 이의신청과 관련하여 지방자치단체의 장은 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 요건을 갖춘 때에는 청구를 수리하고 그러하지 아니한 때에는 청구를 각하하도록 하고 있는바, 주민 감사청구에 대한 각하 여부를 결정하는 경우에도 같은 법 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 청구인 요건을 갖추었는지 여부 및 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 단서 및 각 호에 따른 청구대상에서 제외되는 사항에 해당하는지 여부를 기준으로 판단해야 합니다.

그런데 「지방자치법」 제16조제1항에 따른 주민 감사청구에서 해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는지 여부는 같은 법 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 청구인 요건이나 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 단서 및 각 호에 따른 청구대상에서 제외되는 사항에 해당하지 않는바, 원칙적으로 주민감사 청구의 요건 심사 대상에 포함된다고 볼 수는 없고, 같은 법 시행령 제20조제1항에서 준용하는 같은 법 시행령 제12조제1항에 따른 감사청구서의 청구 취지 및 이유에 적어 주장하는 정도로 충분하다고 보아야 하며, 실제 그 사무의 처리가 주민 감사청구의 청구 취지 및 이유에서 적시한 것처럼 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는지 여부는 같은 법 제16조제3항에 따라 주민 감사청구가 수리된 이후 실시하는 감사에서 판단해야 합니다.

서울고등법원 2009. 7. 7. 선고 2008누35943 판결례 참조

다만 「지방자치법」 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는지 여부는 적어도 건전한 상식과 통상의 법감정을 가진 일반인의 입장에서 인정될 정도에 이르러야 한다고 보아야 하는바, 주민 감사청구서에 적힌 청구 취지 및 이유만으로도 해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되지 않음이 명백하여 감사청구서의 청구 취지 및 이유에서 이를 주장하는 것으로 볼 수 없다면 「지방자치법 시행령」 제26조에 따른 감사청구심의회의 심의ㆍ의결을 거쳐 그 청구를 각하할 수 있다고 보아야 주민 감사청구의 무분별한 남발이나 주민감사의 실시에 따른 행정력의 낭비를 막을 수 있습니다.

「지방자치법」

제15조(조례의 제정과 개폐 청구)  ① 19세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(「공직선거법」 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외한다. 이하 이 조 및 제16조에서 "19세 이상의 주민"이라 한다)은 시ㆍ도와 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시ㆍ군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.

1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람

2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 국민

3. 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람

② 다음 각 호의 사항은 제1항에 따른 청구대상에서 제외한다.

1. 법령을 위반하는 사항

2. 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항

3. 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항

③ ～ ⑥ (생  략)

⑦ 지방자치단체의 장은 제5항에 따른 이의신청이 없는 경우 또는 제5항에 따라 제기된 모든 이의신청에 대하여 제6항에 따른 결정이 끝난 경우 제1항 및 제2항에 따른 요건을 갖춘 때에는 청구를 수리하고, 그러하지 아니한 때에는 청구를 각하하되, 수리 또는 각하 사실을 청구인의 대표자에게 알려야 한다.

⑧ ～ ⑪ (생  략)

제16조(주민의 감사청구) ① 지방자치단체의 19세 이상의 주민은 시ㆍ도는 500명, 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 200명을 넘지 아니하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로, 시ㆍ도에서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시ㆍ도지사에게 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 감사를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항은 감사청구의 대상에서 제외한다.

1. 수사나 재판에 관여하게 되는 사항

2. 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항

3. 다른 기관에서 감사하였거나 감사 중인 사항. 다만, 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요 사항이 감사에서 누락된 경우와 제17조제1항에 따라 주민소송의 대상이 되는 경우에는 그러하지 아니하다.

4. 동일한 사항에 대하여 제17조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 소송이 진행 중이거나 그 판결이 확정된 사항

② 제1항에 따른 청구는 사무처리가 있었던 날이나 끝난 날부터 2년이 지나면 제기할 수 없다.

③ ～ ⑧ (생  략)

⑨ 19세 이상의 주민의 감사청구에 관하여는 제15조제3항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을"은 "감사를"로, "지방자치단체의 장"은 "주무부장관이나 시·도지사"로 본다.

「지방자치법 시행령」

제26조(감사청구심의회) ① 지방자치단체의 19세 이상의 주민의 감사청구에 있어서 제5항에 규정된 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 주무부장관이나 시ㆍ도지사의 소속으로 감사청구심의회(이하 이 조에서 "심의회"라 한다)를 둔다.

② ～ ④ (생  략)

⑤ 심의회에서 심의ㆍ의결할 사항은 다음 각 호와 같다.

1. 주민 감사청구 요건의 심사

2. 주민 감사청구인명부에 적힌 유효 서명의 확인

3. 청구인명부의 서명에 관한 이의신청의 심사ㆍ결정

4. 그 밖에 주무부장관이나 시ㆍ도지사가 주민 감사청구와 관련하여 회의에 부치는 사항

⑥ ～ ⑧ (생  략)

<관계 법령>